隨著習(xí)近平主席于2020年9月22日在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上鄭重宣示中國力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和，2020年10月開始，生態(tài)環(huán)境部等各部委開始陸續(xù)出臺應(yīng)對氣候變化相關(guān)的別政策文件。生態(tài)環(huán)境部在2020年11月5日發(fā)布《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（實行）》（征求意見稿）（以下簡稱《征求意見稿》）后迅速吸收反饋意見并進(jìn)行了修改完善，于2020年12月31日正式出臺《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），成為繼12月30日出臺的《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡稱《分配方案》）后又一份重要的全國碳市場頂層設(shè)計政策文件，完成了對發(fā)改委于2014年12月10日出臺的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的替代，適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展階段，為從2021年1月1日開始的全國碳市場第一個履約周期的平穩(wěn)順利運(yùn)行提供保障。

《管理辦法》明確了有關(guān)全國碳市場的各項定義，對重點(diǎn)排放單位納入標(biāo)準(zhǔn)、配額總量設(shè)定與分配、交易主體、核查方式、報告與信息披露、監(jiān)管和違約懲罰等方面進(jìn)行了全面規(guī)定。通過對《管理辦法》的研究學(xué)習(xí)，本文總結(jié)出以下五個方面并予以解讀。

一、《管理辦法》是全國碳市場穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)

《管理辦法》的出臺標(biāo)志著全國碳市場啟動所需的必要條件已經(jīng)具備。法規(guī)層級更高的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》由于立法程序復(fù)雜尚未出臺，作為部門規(guī)章的《管理辦法》可以指導(dǎo)全國碳市場建設(shè)工作，對全國碳市場進(jìn)行交易的各項準(zhǔn)備工作做出部署，保障交易活動順利開展，并在《條例》出臺之后起到互補(bǔ)作用，從而有效促進(jìn)全國碳市場建設(shè)與運(yùn)行各項工作的推進(jìn)。

《管理辦法》明確了碳排放權(quán)和核證自愿減排量（CCER）的定義，對CCER的定義相比《暫行辦法》和《征求意見稿》均進(jìn)行了細(xì)化，明確了CCER指標(biāo)來源是可再生能源、林業(yè)碳匯和甲烷利用等項目，并最終將抵消比例確定為不超過應(yīng)清繳配額的5%，且必須來自全國碳市場配額管理的減排項目之外，從而對相關(guān)低碳減排項目建設(shè)發(fā)展起到激勵作用的同時仍然將減排的最主要責(zé)任落實到企業(yè)自身，促使企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步等手段實現(xiàn)減排與高質(zhì)量發(fā)展。這一表述同時消除了《征求意見稿》中要求CCER來自于全國碳市場“重點(diǎn)排放單位組織邊界范圍外”帶來的定義模糊問題。

對于重點(diǎn)排放單位的納入標(biāo)準(zhǔn)，《管理辦法》刪除了“約1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤”的相關(guān)表述，只保留“2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量”單一標(biāo)準(zhǔn)避免歧義，同時也明確了兩年碳排放不足2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量的企業(yè)和由于不再從事生產(chǎn)經(jīng)營活動而不再排放溫室氣體的企業(yè)將由省級主管部門移出重點(diǎn)排放單位名錄，對此前尚未明確的退出機(jī)制做出規(guī)定，提高配額利用效率和市場有效性。

《管理辦法》明確了參加全國碳市場的重點(diǎn)排放單位不再重復(fù)參與試點(diǎn)碳市場，并由《分配方案》對當(dāng)前過渡期的處理方式進(jìn)行了詳細(xì)說明，即地方試點(diǎn)碳市場已完成2019年和2020年配額分配的，相應(yīng)獲得試點(diǎn)碳市場配額的全國碳市場重點(diǎn)排放單位暫不參加全國碳市場相應(yīng)年度的配額分配和清繳，此后試點(diǎn)碳市場不再向全國碳市場中的重點(diǎn)排放單位發(fā)放配額。此條處理方式有助于全國碳市場減少爭議并更順利地啟動。

二、確立、省、市三級監(jiān)管體系

《管理辦法》在《征求意見稿》確定的指導(dǎo)、省級組織、市級配合落實的三級監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上對細(xì)節(jié)內(nèi)容進(jìn)行了一定修改，與《暫行辦法》所規(guī)定的與省構(gòu)成的兩級監(jiān)管體系存在較大差別?！豆芾磙k法》的三級監(jiān)管體系更新并細(xì)化了各級主管部門的責(zé)任，要求生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)建設(shè)全國碳市場并制定配額管理政策、報告與核查政策及各類技術(shù)規(guī)范，省級生態(tài)環(huán)境主管部門組織排放配額分配與清繳、排放報告與核查等工作，新增了市級主管部門“落實相關(guān)具體工作”的責(zé)任；由省、市級主管部門共同完成監(jiān)督檢查配額清繳情況和對違約主體的懲罰，由省級主管部門與生態(tài)環(huán)境部共同完成信息公開。

《管理辦法》更強(qiáng)調(diào)全國統(tǒng)一規(guī)劃，省級主管部門的自主權(quán)相比此前受到限制。《暫行辦法》中規(guī)定的省級主管部門制定地方配額分配標(biāo)準(zhǔn)、有償分配剩余配額和將收益用于地方減排及能力建設(shè)的職能在《管理辦法》中不再存在，改為由生態(tài)環(huán)境部完成各項規(guī)劃，省級主管部門主要負(fù)責(zé)組織實施。

三級監(jiān)管體系重視市級主管部門的作用，有利于發(fā)揮市級主管部門對本市內(nèi)各項業(yè)務(wù)更為熟悉的優(yōu)勢，同時與2020年3月出臺的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》中建立“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實”的環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系的要求相符，可以有效促進(jìn)全國碳排放權(quán)交易相關(guān)工作更好開展。

三、促進(jìn)落實“企業(yè)自證”原則

《管理辦法》要求企業(yè)每年編制溫室氣體排放報告，載明排放量，并對數(shù)據(jù)的真實性、完整性與準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，且須定期公開排放報告，體現(xiàn)了對“企業(yè)自證”原則的重視。同時，《管理辦法》也對核查方式和核查責(zé)任主體做出較大修改。

《暫行辦法》規(guī)定由核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查，而由省級主管部門對部分重點(diǎn)排放單位進(jìn)行復(fù)查。《管理辦法》不再要求大規(guī)模復(fù)查，僅在對核查結(jié)果有異議的重點(diǎn)排放單位提出申請后進(jìn)行復(fù)核，且將核查責(zé)任主體明確為省級主管部門，只保留政府購買服務(wù)的形式與核查機(jī)構(gòu)開展合作，對核查工作更為重視。另一方面，《暫行辦法》規(guī)定了對所有重點(diǎn)排放單位進(jìn)行全數(shù)核查，而《征求意見稿》則將其修改為由省級主管部門以“雙隨機(jī)、一公開”的方式對重點(diǎn)排放單位進(jìn)行核查，此前生態(tài)環(huán)境部2020年12月16日發(fā)布的《企業(yè)溫室氣體核查指南（試行）》（征求意見稿）規(guī)定核查流程為首先“由省級生態(tài)環(huán)境部門組建核查技術(shù)工作組，進(jìn)行集中文件評審，識別突出問題”，隨后“對文件評審沒有發(fā)現(xiàn)問題的重點(diǎn)排放單位，隨機(jī)抽取20%到現(xiàn)場進(jìn)行核查確認(rèn)”，將“雙隨機(jī)、一公開”的隨機(jī)抽取比例暫定在20%。此次《管理辦法》僅規(guī)定由省級生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)組織開展核查，并未規(guī)定具體的核查方式與數(shù)量、比例等，具體的核查方式可能需要《企業(yè)溫室氣體核查指南（試行）》正式出臺才能確定。

《管理辦法》明確了懲罰措施，對未按時足額清繳配額等違規(guī)行為的罰款更大為三萬元，并對虛報、瞞報和逾期未改正的欠繳部分在下一年度的配額分配中實行等量核減。由于部門規(guī)章的限制，更大的懲罰力度需要《條例》出臺后才能實現(xiàn)。同時，《暫行辦法》和《征求意見稿》中的“聯(lián)合懲戒”相關(guān)內(nèi)容被刪除，《管理辦法》未對向工商、稅務(wù)、金融等管理部門通報有關(guān)情況，并予以公告的相關(guān)措施做出規(guī)定，可能導(dǎo)致懲罰力度不足。相關(guān)規(guī)定可能需要各部門聯(lián)合推出后續(xù)規(guī)章制度來完善。

四、配額分配管理制度尚待細(xì)化

《管理辦法》的配額分配制度相比此前的規(guī)定相對更為保守，僅規(guī)定以免費(fèi)分配為主，并將適時引入有償分配。此前《暫行辦法》規(guī)定主管部門可預(yù)留一定配額，用于有償分配、市場調(diào)節(jié)、重大建設(shè)項目等。有償分配所取得的收益用于促進(jìn)減碳以及相關(guān)的能力建設(shè)?！墩髑笠庖姼濉吩诖嘶A(chǔ)上提出要逐步提高有償分配的比例，但對有償分配的收入實行收支兩條線，納入財政管理?！豆芾磙k法》刪除了預(yù)留配額的相關(guān)表述，且未對有償分配的比例與收益用途用法做任何規(guī)定，也未提及市場調(diào)節(jié)的有關(guān)措施。

另一方面，為加快碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)，《管理辦法》鼓勵交易主體自愿注銷其所有的排放配額。這一規(guī)定與歐盟碳市場的注銷規(guī)定類似，歐盟碳市場同樣允許配額持有者自愿注銷，但值得注意的是，歐盟碳市場可以通過市場穩(wěn)定儲備機(jī)制（Market Stability Reserve， MSR）來實現(xiàn)制度化的大規(guī)模配額注銷，其力度遠(yuǎn)大于市場參與主體的自愿注銷。我國由于還處在碳排放上升階段，因此需要結(jié)合實際需求，綜合考慮多種措施，推出制度化控制配額數(shù)量的方法。此外，此前《暫行辦法》規(guī)定可以注銷配額和自愿核證減排量，未來全國碳市場中是否可以注銷核證自愿減排量也需要后續(xù)相關(guān)規(guī)定作補(bǔ)充。

總體而言，《管理辦法》缺乏對配額數(shù)量進(jìn)行制度化調(diào)節(jié)的細(xì)致規(guī)定，需要出臺相關(guān)細(xì)則以進(jìn)一步明確有關(guān)有償分配、預(yù)留配額以及市場調(diào)節(jié)的規(guī)定。

五、系統(tǒng)建設(shè)工作仍需盡快推進(jìn)

《管理辦法》明確了全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)是支撐全國碳市場的同等重要的兩大系統(tǒng)，其建設(shè)均由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)，解決了《暫行辦法》未對交易系統(tǒng)下明確定義的問題，同時對兩大系統(tǒng)的職能做了清晰界定。

另外，《管理辦法》刪除了數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)的相關(guān)內(nèi)容。《征求意見稿》規(guī)定了環(huán)境信息管理平臺是重點(diǎn)排放單位向省級主管部門主動報告以納入全國碳市場管理的渠道，也是實現(xiàn)碳排放數(shù)據(jù)與排放報告報送和監(jiān)測計劃備案的工具，并在《征求意見稿》的《編制說明》中將這一平臺進(jìn)一步確認(rèn)為已于2017年1月1日上線運(yùn)行的“全國排污許可證管理信息平臺”?！豆芾磙k法》刪除了相關(guān)表述，納入重點(diǎn)排放單位名錄的方式也變成了由省級生態(tài)環(huán)境主管部門按生態(tài)環(huán)境部的有關(guān)規(guī)定直接確定本行政區(qū)域內(nèi)的單位名錄，不再需要相關(guān)單位主動報告。未來是否需要通過某一信息管理平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)報送、數(shù)據(jù)分析、監(jiān)測計劃備案以及連接能源、統(tǒng)計、電網(wǎng)、民航等外部數(shù)據(jù)庫以進(jìn)行排放數(shù)據(jù)校驗等功能，同時促進(jìn)實現(xiàn)碳排放與大氣污染物排放協(xié)同控制，還需要出臺相關(guān)細(xì)則以進(jìn)一步確認(rèn)。

 來源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院